第七节完善我国证券投资者保护基金
证券投资者保护制度类似于银行存款保险制度,是国际上普遍建立的一种制度,最早开始于七十年代初期的美国。当时美国证券业遭到经营危机、财务困难和市场萎缩的打击,一些证券经纪商破产倒闭,造成证券投资者资产损失,不少投资者纷纷撤离市场。为了重建投资者对证券市场的信心,美国国会于1970年通过了《证券投资者保护法》,确立了投资者保护制度,并在该法律框架下,设立了证券投资者保护公司(简称SIPC),同时设立证券投资者保护基金。SIPC属于会员制非盈利组织,法律要求,凡在美国证监会注册且主要业务在美国开展的证券商自动成为会员。当一家会员出现危机时,SIPC就会通过联邦法院指定破产管理人去接管证券公司,或者拍卖其资产,然后破产管理人立刻通知客户提出索赔权并相应地清算索赔,以此为SIPC会员的客户提供保护。除美国之外,德国的《存款保护和投资者赔偿法案》、英国的《金融服务和市场法》、爱尔兰的《投资者赔偿法》、澳大利亚的《国家担保基金法》,以及我国的台湾、香港地区也都以法律法规或者规章制度的形式,规定了证券投资者保护制度。从总体上看,国际上对证券投资者保护基金有两种运作模式:一种是独立模式,即成立独立的投资者保护公司,由其负责投资者保护基金的日常运作,美国、英国、爱尔兰、德国的证券市场都采用了这种模式;另一种是附属模式,由证券交易所
或证券业协会等自律性组织发起设立投资者保护基金,并负责日常运作,加拿大、澳大利亚、新加坡、香港、台湾等国家、地区采用这种模式。证券公司破产不同于普通公司破产,证券公司涉及到众多客户的利益,其破产可能带来巨大的社会风险。
世界各国对投资者保护的诸项措施中，由于投资者保护基金，一方面可以通过补偿客户资产，化解证券公司破产风险，另一方面可以通过对成员公司财务信息进行持续监控，及早防范和控制证券公司破产风险，具有增强投资者信心、保障市场长期投资资金供给的积极作用，因而受到各国监管当局的重视。从我国的实际情况来看，设立投资者保护基金,是投资者损失由政府“买单”转向市场化运作的一大进步。当出现券商破产、关闭或撤销等情况时,投资者资产因证券公司非法动用所遭受的损失可通过该基金获得一定的补偿,有利于证券公司风险防范和处置长效机制的建立,为建立完善的券商市场化退出机制打下基础。但同时也应看到，目前我国关于投资者保护基金的一系列基本的制度安排和政策设计还不是很清晰，其中的一些重要问题还需要进一步探讨，并从根本上加以明确。
9.7.1需要拓宽投资者保护基金的来源
从我国现在的情况来看，已经明确的是，目前投资者保护基金的主要来源是公开发行股票、可转债等证券发行时申购冻结资金的利息、基础货币以及财政资金。可以看到，在资金来源构成中，新股申购冻结利差资金、问题券商处置所剩下的资产、央行再贷款和财政拨款占了其中的主要部分,这其中除了问题券商处置所剩下的资产属于国际通常意义上的证券投资者保护基金资金来源外(其他的还包括券商一定比例的经营利润计提、会员费、上市公司提前计提的风险补偿金等),其余的实际上仍由国家埋单或作为基金主要赔付义务的承担者。这种责任倒置的情况显然将不利于券商的风险防范和金融风险的进一步化解。从我国的实际情况来看，在目前可以通过以下四方面的举措来拓宽投资者基金的来源渠道：（1）加大对违规方的处罚，将罚款收入缴存到投资者保护基金。（2）从印花税收入中拨付部分资金作为投资者保护基金的启动资金。（3）从上市公司的募集资金中按比例征收一定的费用。为了保证上市公司自身的利益，该项费用可以只在上市公司首次公开发行股票时收取，上市后再融资时就不再收取。（4）证券公司每年交纳一定的费用作为投资者保护基金的来源。目前的投资者保护基金从本质上说是券商风险处置基金,考虑到证券公司经营情况的差异，可以将该费用分解为两部分，一是固定费用，证券公司无论规模大小都根据规定的金额交纳；另一部分是浮动费用，根据公司的盈利情况收取，对于亏损公司可以免收该项费用。
9.7.2采用适当的投资者保护基金的监管与运作模式
目前，美国、加拿大、欧盟、日本等地证券市场均已建立了投资者保护制度。总体看来，投资者保护基金的运作模式可分为两种：一种是独立模式，即成立独立的投资者赔偿或保护公司，由其负责基金的日常运作，美国、英国等证券市场采用了这种模式；另一种是附属模式，即由证券交易所或证券商协会等自律性组织发起成立赔偿基金负责日常运作，加拿大、澳大利亚等市场是此种模式的代表。可供参考的是，目前我国已经正式实施的保险保障基金制度采取了比例救济限额与绝对救济限额相结合的救济方式，在管理方面采用了保险保障基金理事会管理的方式，资金运用以安全性为首要原则，并对资金运用范围进行了较为严格的限制。这样的救济赔偿机制与运作模式值得投资者保护基金借鉴。根据我国的实际情况，从发起机构来看，未来投资者保护基金的监管模式应该是由人民银行、财政部、证监会三方进行共同监管，运作模式应以行业协会为主导，成立独立的投资者保护基金公司。投资者保护基金运行的初始阶段，由于基金资金规模的有限性和金融市场发展的复杂性，宜采取委托管理方式。资金运用的首要原则是安全性，对资金运用范围要实行严格的限制。
9.7.3防止投资者保护基金运行中的道德风险
投资者保护基金的设立虽然能够有效地稳定证券市场和维护投资者的合法权益,但也不可避免地带来了一定的道德风险。具体来说主要表现在两方面：一方面是有可能诱发部分券商从事更多的高风险活动。在“出了问题有基金买单,不用担心其他问题”的认识下，券商有了长期买单者的预期,为了解决自身的流动性问题，可能发生种种违规行为，从而出现道德风险。另一方面,对于中小投资者来说,既然已经有保护基金存在,那么中小投资者便不会担心“赢了官司赔了钱”的情况，从而放弃了对券商的选择权。市场一旦放弃了这种权利,券商出现违规行为的情况就会越来越多，不利于券商的优胜劣汰。
因此,要使投资者保护基金能够真正有效地保护二级市场的中小投资者,还需要采取多方面配套措施。首先，要向投资者明确赔偿兑现和赔偿限额。要向投资者明确，即使有了投资者保护基金，投资者损失也不一定能得到全额赔付，投资者仍有相当部分的“自保义务”。因此在选择券商时就必须仔细权衡。一些存在经营风险的券商将面临客户流失的危机，这将有力地促进券商规范运作。其次,必须认真处理问题券商并追究主要当事人的责任,这样才能达到惩戒的目的。最后,要建立有效的券商风险管理和预警体系,及时预防和化解各类风险以将损失减到最少。通过这些配套措施,投资者保护基金才不致于流于形式,投资者对市场才有信心,券商才有出路,证券市场才能更健康地发展。
9.7.4加强投资者保护基金的立法建设
当前，我国保护证券投资者的统一、全面的法律制度远未形成，监管部门对于该保护基金的设立也尚未形成清晰的监管思路，因而目前设立和运作投资者保护基金尚缺乏足够的法律依据和实践依据。从世界范围来看，各国(地区)均以专门立法的形式来规范投资者保护基金的设立、运作。如：美国1970年制定了《证券投资者保护法案》、英国1986年制定了《金融服务法案》等，专门就投资者保护基金的相关事宜做出规定，为其良好运行提供法律支撑。而且，国外的证券投资者保护基金制度都是由相应的法律法规配套措施联动出台的,尤其是《破产法》和具有纲领性意义的《证券投资者保护法》就更是不可缺少。反观我国的投资者保护立法,不仅纲领性的投资者保护统一立法缺失,而且作为保护性基金实施前奏的证券公司退出机制也尚处于无法可依的境地,与之相关的《破产法》迟迟不能出台。如果在这些配套措施还未出台就实施投资者保护基金制度的话,投资者的权利就无法得到有效的保护。因此，应尽快建立和完善《破产法》、《证券投资者保护法》等相关法律，为投资者保护基金的运行奠定法律基础。
9.7.5在适当的时候拓宽投资者保护基金的赔偿范围
根据我国券商风险频发的现状，目前投资者补偿基金的范围暂限于在券商破产时的投资者损失补偿，这是符合国情的，有利于证券市场的稳定。但是，证券市场中侵害投资者利益的行为多种多样,券商挪用客户保证金只是其中的一种重大违法现象。但证券市场的投资者屡屡遭受侵权的不止于此,虚假陈述、内幕交易、操纵市场、大股东掏空上市公司等违法现象对投资者的侵害更为严重。投资者在遭遇股价下跌损失的同时,还要经历绵绵无期的诉讼等待和即使胜诉公司也无力赔偿的“法律白条”。鉴于此，如果把一些市场构成主体的各种违法违规行为也纳入到补偿范围,那么在某种程度上将形成一种倒逼机制,即查处监督各构成主体损害投资者利益行为的力度及效果将不断升级。风险补偿基金涵盖的范围越全面,其征收的渠道也必将更细化。从造成投资者损失最大的综合因素考虑,上市公司及其内部控制者的违法违规行为的数量占据主导地位,在诚信机制靠市场呼吁的自身力量的作用不明显的时候,其实际效果可能是最有效的。
因此，投资者补偿还应考虑上市公司违规行为造成投资者的损失。可以规定，上市公司高管从其收入中提取相应的比例，作为高管任职期内的潜在信用风险的保证金，离职审计后没有问题，保证金如数返还；在任职间如出现损害上市公司及各股东利益的行为，则视情节轻重予以全额或部分收缴后划入投资者保护基金。同时，还可以将对违规上市公司的罚没收入注入到投资者保护基金中去。
9.7.6完善投资者保护基金的相关配套制度
1、者保护基金的赔付一般资金数额比较大,且赔付对象多表现为集团性,为此需要有关部门建立统一的决策和执行机制。而在实践中,可以考虑由通过法院的生效判决、仲裁结果等来确定投资者的具体损失。
2、投资者保护基金的建立,在切实保护投资者合法权益的同时,可能出现前些年形成的企业破产风等不正当现象,需要有关部门在制订政策时予以提前防范,而且,投资者保护基金也应建立破产后企业隐匿财产的追偿机制及破产后对有关高管人员的惩罚机制。
3、还可以吸收美国以及其他发达国家的做法，建立投资者保护基金的其他配套措施。比如，建立奖励机制，鼓励揭发内幕交易、暗箱操作行为；尽力诉讼费支援制度，由证券投资者保护基金来负责中小投资者的诉讼费用，胜诉则和中小投资者分享收益，若败诉则诉讼费由保险公司承担等。
后续研究设想
我国股市改革日趋成熟，但仍伴随着券商挪用客户保证金、虚假陈述、内幕交易、操纵市场、大股东掏空上市公司等欺诈和侵犯中小投资者利益的行为。无论证券市场如何高度发达和制度如何健全，即使在美国，大股东和庄家欺诈和侵犯中小投资者利益的行为依然存在。只要证券市场存在，在巨大的利益面前，大股东、公司高管和机构投资者欺诈和侵犯中小投资者利益的行为就会存在。因此，如何保护中小投资者利益是一个永恒的话题和研究课题。进一步的研究重点将放在国内外证券市场案例分析上，通过对美国等发达国家证券市场及我国有股市以来发生的有代表性的侵害中小投资者利益的案例进行整理、归类、提炼，研究它们的个性同时，也研究它们的共性问题，为切实保护中小投资者利益提供理论指导和实务经验借鉴。